Bawaslu Sebagai Lembaga Negara kah?

Secara sederhana, lembaga negara dapat dibedakan dari lembaga swasta dan lembaga masyarakat. Oleh karena itu, Jimly dalam Bukunya Perkembangan Lembaga Negara Pasca Reformasi, menyebutkan bahwa lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat dapat disebut sebagai lembaga negara. Lembaga ini dapat berada di ranah legislatif, eksekutif, yudikatif ataupun bersifat campuran.

Konsep tentang lembaga negara dapat dilihat dari pandangan Hans Kelsen tentang The Concept of the State Organ. Pandangan ini termuat dalam bukunya yang berjudul General Theory of Law and State. Kelsen mengatakan, Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ. Siapa saja yang menjalankan fungsi yang ditentukan oleh tata hukum adalah suatu organ. Artinya, organ negara tidak selalu berbentuk organik, Lebih luas, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ. Adapun fungsi organ itu, disyaratkan bersifat menciptakan norma (norm creating) dan/ atau bersifat menjalankan norma (norm applying). “These functions, be they of a norm-creating or of a norm-applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction”.

Berdasarkan pendapat itu, maka parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilu, dapat dikatakan sebagai organ dalam pengertian luas. Dengan demikian, dalam pengertian yang luas, organ negara identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Lebih lanjut, Kelsen menyatakan, An organ, in this sense, is an individual fulfilling a specific function. Bahwa kualitas individu sebagai organ negara, ditentukan oleh fungsinya. Individu itu dapat disebut sebagai organ negara, karena menjalankan fungsi yang menciptakan hukum atau fungsi yang menerapkan hukum. Itulah organ negara dalam pengertian luas menurut Hans Kelsen. Organ dalam konsep lembaga negara yang sangat luas, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.

Namun dalam arti sempit, tidak semua individu dapat disebut sebagai organ. Untuk mengetahuinya lebih lanjut, terdapat beberapa ciri sebuah organ. Ciri-ciri organ negara dalam arti sempit adalah (1) organ itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu; (2) fungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif dan (3) karena fungsinya, ia berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara. Namun, semua lembaga yang menjalankan fungsi menciptakan hukum atau fungsi menerapkan hukum dan sesuai dengan ciri-ciri organ negara dalam arti sempit, dapat disebut sebagai organ atau lembaga negara.

Kesimpulannya, meskipun dalam arti luas semua individu yang menjalankan law-creating and law applying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut organ atau lembaga negara hanyalah yang menjalankan law-creating or law applying function dalam konteks kenegaraan saja, Individu yang berada diluar konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relevan disebut sebagai organ atau lembaga negara. Oleh karena itu, dalam arti sempit, lembaga atau organ negara identik dengan jabatan dan individu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pejabat (officials).

Konteks ke-Indonesiaan, untuk melihat organ-organ itu dapat dilakukan dengan merujuk pada UUD 1945. Jimly dalam buku yang sama (beberapa buku juga mengulas hal yang sama, misal dalam Buku Hukum Acara Pengujian Undang-Undang dan Buku Lembaga-Lembaga Negara), menyebutkan bahwa berdasarkan UUD 1945, terdapat lebih dari 34 buah lembaga negara, baik yang disebut secara langsung ataupun tidak langsung. Organ-organ itu dapat dibedakan dari dua segi, yaitu segi fungsi dan segi hirarki. Hirarki ini penting untuk ditentukan, terkait dengan pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadap orang yang menduduki jabatan dalam lembaga negara tersebut. Mana yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlu dipastikan, misal untuk menentukan tata tempat duduk dalam upacara kenegaraan dan besarnya tunjangan jabatan terhadap para pejabatnya. Untuk membedakan itu, ada dua kriteria pembeda yang dipakai adalah : (1) kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang menentukan kewenangannya dan (2) kualitas fungsi yang bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara.

Terkait dengan fungsi, maka lembaga negara yang disebut dalam UUD 1945 ada yang bersifat utama atau primer, dan ada yang bersifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Lembaga Negara utama mengacu pada paham trias politika yang memisahkan kekuasaan menjadi tiga, yaitu kekuasaan eksekutif, legislative, dan yudikatif. Maka dengan mengacu pada kriteria ini, lembaga negara utama menurut UUD 1945 adalah MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, MK dan diluar itu sebagai lembaga negara pembantu.

Segi hirarkinya, ke-34 lembaga negara itu dibedakan menjadi tiga, organ lapis pertama yang menurut Jimly disebut lembaga tinggi negara (walaupun tidak lagi dikenal adanya lembaga tinggi dan tertinggi, namun istilah itu digunakan hanya sebagai pembeda), lapis kedua lembaga negara dan lapis ketiga sebagai lembaga daerah. Lembaga tinggi negara berdasarkan hierarkinya, dibentuk dan mendapatkan kewenangan berdasarkan UUD, sebagaimana lembaga negara utama di atas. Khusus untuk lembaga negara dalam konteks ini, ada yang mendapat kewenangan dari UUD, dan ada yang mendapat kewenangan dari undang-undang. Misal: UUD secara eksplisit memberikan kewenangan kepada Komisi Yudisial, TNI dan Kepolisian. Selain itu, organ konstitusi lapis kedua yang implisit disebutkan adalah Menteri Negara, komisi pemilihan umum dan Bank sentral.

Kelompok ketiga adalah organ konstitusi yang terkategori sebagai lembaga Negara yang sumber kewenangannya berasal dari pembentuk peraturan di bawah undang-undang. Misal KHN, Ombudsman yang dibentuk berdasarkan keputusan presiden. Selain itu ditingkat daerah ada gubernur, DPRD Propinsi, bupati, walikota, DPRD kabupaten/kota.

Posisi KPU – Bawaslu

Menentukan posisi KPU dan Bawaslu, apakah sebagai lembaga negara atau bukan dan apakah yang dimaksud penyelenggara negara hanya KPU, perlu kiranya mencermati klausula Pasal 22E ayat (5) UUD 1945. Bahwa ”pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Terhadap ketentuan itu, penegasan berada pada kata ”suatu” dan ”komisi pemilihan umum”. Kata ”suatu” biasa digunakan untuk menunjukkan bentuk yang masih abstrak. Sehingga kata ”komisi pemilihan umum” yang mengiringinya bukanlah penegasan tentang nama kelembagaan tertentu.

Sejalan dengan itu, menurut Jimly, Pasal 22E ayat (5) UUD 1945, tidak secara tegas menyebutkan kelembagaan penyelenggara pemilu. Ketentuan itu hanya menyebutkan kewenangan pokok ”komisi pemilihan umum”, sebagai lembaga penyelenggara pemilu. Namun nama lembaganya tidak secara tegas disebutkan, karena klausula ”komisi pemilihan umum” tidak disebutkan dengan huruf besar, sebagaimana lembaga tinggi negara, seperti MPR, DPR, DPD, Presiden dan lainya. Pertanyaannya, dimanakah penamaan kelembagaan itu diatur? Jawaban itu ada pada Pasal 22E ayat (6) yang berbunyi, ”ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang”.

Menurut Jimly, ketentuan di atas dapat ditafsirkan bahwa nama resmi organ penyelenggara pemilu akan ditentukan lebih lanjut dalam undang-undang. Undang-undang dapat saja memberi nama kepada lembaga ini bukan Komisi Pemilihan Umum, tetapi Komisi Pemilihan Nasional atau nama lainnya.

Merujuk pada pandangan itu, Undang-undang 22/2007 tentang Penyelenggara Pemilu sendiri menerjemahkan ”komisi pemilihan umum” sebagaimana disebutkan dalam konstitusi sebagai Komisi Pemilihan Umum dan Badan Pengawas Pemilu. Lahirnya kedua lembaga itu merupakan sebuah kebijakan pembuat undang-undang untuk memisahkan fungsi penyelenggaraan pemilu, antara pelaksana penyelenggaraan dan pengawasan penyelenggaraan. Oleh karena itu, berdasarkan tafsir di atas, antara KPU dan Bawaslu memiliki kedudukan yang sama, sebagai lembaga negara yang fungsinya diberikan UUD 1945, namun dibentuk berdasarkan undang-undang.

Jika KPU-Bawaslu sebagai lembaga negara, berarti legal standing untuk pengujian undang-undang 22/2007 bisa masuk. Selain itu, legal standing sebagai lembaga negara, merupakan jalan bagi KPU – Bawaslu untuk menyelesaikan sengketa kewenangan pembentukan panwas, di Mahkamah Konstitusi. Tinggal mencarikan rumusan, apakah objek sengketanya terkait konstitusionalitas atau tidak.

Langkah sengketa kewenangan di MK akan lebih bijaksana dari pada menyerahkan kewenangan pembentukan panwas oleh DPRD. Serahkan saja ke MK untuk memutus lembaga yang paling berwenang…